Gli indebiti pensionistici, gli indebiti previdenziali non pensionistici e gli indebiti assistenziali. Disciplina normativa

Gli indebiti contestati dall’INPS soggiacciono a differenti discipline, a seconda della prestazione a cui afferiscono. Per tale ragione si suole, in giurisprudenza, suddividere le somme di cui l’Istituto previdenziale contesta, a posteriori, la dovutezza, in tre grandi categorie: gli indebiti pensionistici, gli indebiti previdenziali non pensionistici e gli indebiti assistenziali.

È quindi necessario, ogni volta, per poter applicare l’esatta normativa, qualificare la prestazione in riferimento alla quale l’INPS richiede la ripetizione degli importi indebitamente corrisposti.

Le prestazioni pensionistiche

Le prestazioni pensionistiche sono trattamenti economici corrisposti a cadenza regolare a coloro che possiedano alcuni requisiti, variamente determinati a seconda dei benefici previsti. Il tratto caratteristico che le contraddistingue è rappresentato dal fatto che esse costituiscono una forma di assicurazione sul reddito che viene erogata quando l’attività lavorativa, per varie ragioni, si interrompe (o, nel caso dell’assegno ordinario di invalidità, quando la capacità lavorativa viene ad essere gravemente menomata). Esse rientrano nell’ampio genus delle prestazioni previdenziali, in quanto legate indefettibilmente al versamento della contribuzione, sulla cui misura viene rapportata ogni singola prestazione.

Senza addentrarci nell’analisi particolareggiata delle varie prestazioni pensionistiche, possiamo, a titolo esemplificativo, enunciarne alcune:

  • La Pensione di Vecchiaia, che viene erogata, a domanda, in favore dei lavoratori in possesso dei requisiti anagrafici e contributivi previsti dalla legge.
  • La Pensione Anticipata, che è il trattamento pensionistico che consente ai lavoratori che hanno maturato un determinato requisito contributivo, di conseguire l’assegno pensionistico prima di aver compiuto l’età prevista per la pensione di vecchiaia.
  • La Pensione di Inabilità e l’Assegno Ordinario di Invalidità, destinati a coloro che sono, rispettivamente, diventati assolutamente e permanentemente inabili al lavoro, o la cui capacità lavorativa si è considerevolmente ridotta (sulla natura pensionistica dell’Assegno Ordinario di Invalidità, si legga Corte di Appello, sentenza del 17 agosto 2011, n. 274, secondo cui l’assegno, a prescindere dal termine usato che lo distingue dalla pensione di inabilità, è comunque un trattamento pensionistico, e ad esso si applica pertanto la disciplina dell’art. 52 della Legge 88 del 1989 sugli indebiti pensionistici).
  • La Pensione ai Superstiti, che rappresenta una prestazione corrisposta ai familiari superstiti (coniuge, figli minori o in condizioni particolari) di un lavoratore o pensionato deceduto.
Le prestazioni previdenziali

Come prima si è detto, le prestazioni pensionistiche rientrano nella più ampia categoria delle prestazioni previdenziali, in quanto vengono erogate soltanto a coloro che possiedono una storia contributiva. Le prestazioni previdenziali sono pertanto basate sul versamento di contributi da parte dei lavoratori e dei datori di lavoro nel corso della vita lavorativa.

Oltre alle prestazioni pensionistiche, e senza pretesa di esaustività, sono prestazioni previdenziali (non pensionistiche):

  • L’Assegno per il Nucleo Familiare (ANF) (oggi residuale e sostituito quasi completamente dall’Assegno Unico e Universale), che è una prestazione previdenziale erogata al lavoratore dipendente o al pensionato a sostegno delle famiglie con redditi inferiori a determinati limiti, stabiliti di anno in anno per legge.
  • L’Indennità di malattia, che è una prestazione previdenziale volta a compensare la perdita del reddito da lavoro, dovuta a un evento di malattia che comporti un’incapacità temporanea al lavoro.
  • La Nuova Assicurazione Sociale per l’Impiego (NASpI), che è una indennità mensile avente la funzione di fornire una tutela di sostegno al reddito ai lavoratori con rapporto di lavoro subordinato che abbiano perduto involontariamente la propria occupazione.
Le prestazioni assistenziali

A differenza delle prestazioni previdenziali, quelle assistenziali non sono commisurate e legate ai contributi versati, ma sono basate sul principio di solidarietà sociale, in quanto esse sono erogate a tutte quelle persone che si trovano in condizioni di disagio sociale o economico, indipendentemente dal fatto che abbiano o meno versato contributi.

Ecco alcune prestazioni assistenziali:

  1. L’assegno sociale, che dal 1995 sostituisce la vecchia pensione sociale, è una prestazione assistenziale erogata in favore delle persone anziane che non raggiungano una determinata soglia reddituale.
  2. La pensione di inabilità è concessa con la concorrenza dei seguenti requisiti:  riconoscimento di una invalidità totale e permanente del 100%;  reddito personale inferiore ad un determinato importo; età compresa fra i 18 e i 67 anni; essere cittadino italiano o cittadino UE residente in Italia, o essere cittadino extracomunitario in possesso del permesso di soggiorno CE per soggiornanti di lungo periodo.
  3. L’assegno mensile di assistenza è, invece, subordinato all’esistenza dei seguenti concorrenti requisiti: l’esistenza di una capacità lavorativa ridotta in misura pari o superiore al 74%; l’inoccupazione; reddito personale inferiore a una determinata soglia; età compresa fra i 18 e i 67 anni; essere cittadino italiano o cittadino UE residente in Italia, o essere cittadino extracomunitario in possesso del permesso di soggiorno CE per soggiornanti di lungo periodo.

Gli indebiti pensionistici, gli indebiti previdenziali non pensionistici e gli indebiti assistenziali. Qual è la normativa applicabile?

Dopo aver passato in rassegna i tratti caratteristici di ciascun gruppo di prestazioni, vediamo ora di analizzare la disciplina normativa applicabile a ciascuno di essi, nel caso in cui l’Istituto previdenziale ne contesti il pagamento indebito.

Un nucleo di disciplina unitario può individuarsi con riferimento agli indebiti pensionistici e assistenziali.

Un nucleo di disciplina unitario si può individuare per gli indebiti pensionistici e assistenziali, in quanto, per come afferma uniformemente la giurisprudenza, il regime dell’indebito pensionistico e assistenziale presenta tratti eccentrici rispetto alla regola della ripetibilità propria del sistema civilistico e dell’articolo 2033 c.c., in ragione dell’affidamento dei pensionati nell’irripetibilità di trattamenti pensionistici indebitamente percepiti in buona fede, in cui le prestazioni pensionistiche, pur indebite, sono normalmente destinate al soddisfacimento di bisogni alimentari propri e della famiglia con disciplina derogatoria che individua, alla luce dell’articolo 38 Cost., un principio di settore, che esclude la ripetizione se l’erogazione non sia addebitabile al percettore. Si tratta invero di un sottosistema, che si fonda sulla regola per cui la ripetizione dei pagamenti indebiti è esclusa in presenza di situazioni di fatto variamente articolate, ma comunque aventi come minimo comune denominatore la non addebitabilità al percipiente dell’erogazione non dovuta e l’idoneità della situazione di fatto a generare affidamento.

All’interno di tale sottosistema normativo, la giurisprudenza costituzionale ha comunque evidenziato l’inesistenza di un’esigenza costituzionale che imponga per l’indebito previdenziale e per quello assistenziale un’identica disciplina.

Vale a dire, pur possedendo entrambi gli indebiti un nucleo unico caratterizzante, costituito dall’affidamento dei beneficiari nell’irripetibilità di trattamenti pensionistici e assistenziali che, pur indebitamente percepiti in buona fede, sono normalmente destinati al soddisfacimento di bisogni alimentari propri e della famiglia, le norme applicabili agli indebiti pensionistici, da una parte, e agli indebiti assistenziali, dall’altra, sono comunque diverse.

Esaminiamole.

  • Per quel che concerne gli indebiti relativi a prestazioni assistenziali, invece, non si applica il principio di generale ripetibilità di cui all’art. 2033 c.c., ma si applicano invece i principi di settore, propri dell’indebito assistenziale, per come ricostruiti dalla giurisprudenza di legittimità, che ha individuato, in relazione alle singole e diversificate fattispecie esaminate, un’articolata disciplina, che distingue vari casi a seconda che il pagamento non dovuto afferisca, volta per volta, alla mancanza dei requisiti reddituali, di quelli sanitari, di quelli socio economici (incollocazione o disoccupazione) o a questioni di altra natura (come, ad esempio, l’esistenza di ricovero ospedaliero gratuito nel caso dell’indennità di accompagnamento). E, a tal proposito, la Cassazione ha precisato che, in generale, in tema di ripetibilità delle prestazioni assistenziali indebite trovano applicazione, in difetto di una specifica disciplina, le norme sull’indebito assistenziale che fanno riferimento alla mancanza dei requisiti di legge in via generale e quindi, in sostanza, il Decreto Legge n. 850 del 1976, articolo 3-ter, convertito in L. n. 29 del 1977 (secondo cui “gli organi preposti alla concessione dei benefici economici a favore (…) degli invalidi civili hanno facoltà, in ogni tempo, di accertare la sussistenza delle condizioni per il godimento dei benefici previsti, disponendo la eventuale revoca delle concessioni con effetto dal primo giorno del mese successivo alla data del relativo provvedimento”) e il Decreto Legge n. 173 del 1988, articolo 3, comma 9, convertito nella L. n. 291 del 1988 (secondo cui “con decreto del Ministro del Tesoro sono stabiliti i criteri e le modalità per verificare la permanenza nel beneficiario del possesso dei requisiti prescritti per usufruire della pensione, assegno o indennità previsti dalle leggi indicate nel comma 1 e per disporne la revoca in caso di insussistenza di tali requisiti, con decreto dello stesso Ministro, senza ripetizione delle somme precedentemente corrisposte” (risultando invece abrogata la L. n. 537 del 1993, che regolava l’indebito assistenziale all’articolo 11, comma 4 e non applicabile, per eccesso del regolamento dalla delega di legge, il Decreto del Presidente della Repubblica n. 698 del 1994, articolo 5, comma 5: sul tema v. in dettaglio, Cass. 7048/2006, cit.).
E per quel che riguarda gli indebiti previdenziali non pensionistici, qual è la normativa applicabile?

La giurisprudenza è orientata a ritenere che agli indebiti previdenziali afferenti a prestazioni previdenziali di natura non pensionistica, non possa applicarsi la normativa di settore derivante dall’art. 52 della legge n. 88 del 1989, per cui, in caso di indebiti previdenziali non pensionistici, alla pretesa dell’Inps di integrale ripetizione integrale delle somme indebitamente pagate, può applicarsi, al più, la normale disciplina di cui all’art. 2033 del codice civile, che impone, nel caso di buona fede dell’accipiens, che gli interessi sulle somme decorrano dal giorno della domanda di ripetizione, e non da quello del pagamento.

Il principio è che, in caso di indebita percezione di prestazioni previdenziali non pensionistiche, non può trovare applicazione l’art. 52 della l. n. 88 del 1989 (secondo cui non si fa luogo al recupero delle somme corrisposte, salvo che l’indebita percezione sia dovuta a dolo dell’interessato), in quanto tale disposizione riguarda esclusivamente le prestazioni pensionistiche, e non qualunque prestazione previdenziale, e avendo natura di norma eccezionale è insuscettibile di interpretazione analogica.

Sull’argomento, si veda, ad esempio, Corte di Cassazione, Sezione Lavoro, Sentenza, 2 dicembre 2019, n. 31373, con riferimento a una indennità di mobilità indebitamente goduta dall’assicurato.

“Il trattamento di mobilità – enuncia la Suprema Corte – è di certo trattamento previdenziale ma non pensionistico, con connotazione di tipica prestazione di sicurezza sociale volta al sostegno economico di chi si trova in stato di bisogno (v., fra le altre, Cass. n. 3824 del 2011; Cass. n. 27674del 2011 e i precedenti ivi citati) e tanto basterebbe per escludere la fattispecie all’esame della Corte dall’alveo di applicabilità della L. n. 88 del 1989, citato articolo 52, volto a disciplinare esclusivamente una indebita erogazione in relazione ad un rapporto pensionistico. Peraltro, alla possibilità di adottare un’interpretazione analogica della citata disposizione, introdotta dal legislatore del 1989, osta la consolidata giurisprudenza di legittimità nel senso del carattere eccezionale delle disposizioni sull’indebito, non suscettibili di interpretazione analogica ed applicazione a qualunque prestazione previdenziale (v., fra le altre, Cass. n. 28517 del 2008; Cass. n. 3824 del 2011). Corroborano ulteriormente la non praticabilità di un’interpretazione analogica sia la necessità di evitare antinomie nel sistema sia la coerenza sistematica, non potendo trascurarsi la consolidata giurisprudenza che ha affermato l’inapplicabilità, per via analogica, della L. n. 88 del 1989, citato articolo 52, alle prestazioni assistenziali indebite (v., fra le altre, Cass. nn. 15550 e 15719 del 2019, Cass. nn. 28771 e 5059 del2018) e l’applicabilità della disciplina generale dell’articolo 2033 c.c., proprio in forza della specialità dei principi vigenti nel distinto sottosistema della previdenza sociale (v, per tutte, Cass. n. 21510 del 2018)”.

La questione rimessa al giudizio della Corte Costituzionale.

La questione sulla disciplina applicabile agli indebiti previdenziali di natura non pensionistica è da ultimo approdata anche dinanzi alla Corte Costituzionale.

Con ordinanza del 21 gennaio 2022, iscritta al n. 9 del registro ordinanze 2022, il Tribunale di Lecce, Sezione Lavoro, rilevato preliminarmente di non poter applicare alla controversia sottoposta al suo esame (la domanda di irripetibilità delle somme indebitamente corrisposte dall’INPS a titolo di indennità di disoccupazione) l’art. 52 della legge 9 marzo 1989, n. 88 inerente agli indebiti pensionistici, ha sollevato, in riferimento agli artt. 11 e 117, primo comma, della Costituzione, quest’ultimo in relazione all’art. 1 del Protocollo addizionale alla Convenzione europea dei diritti dell’uomo, questioni di legittimità costituzionale dell’art. 2033 del codice civile, «nella parte in cui non prevede l’irripetibilità dell’indebito previdenziale non pensionistico (indennità di disoccupazione, nel caso di specie) laddove le somme siano state percepite in buona fede e la condotta dell’ente erogatore abbia ingenerato un legittimo affidamento del percettore circa la spettanza della somma percepita».

La Corte Costituzionale, con la sentenza n. 8 del 2023, ha dichiarato non fondate le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 2033 cod. civ., sollevate, in riferimento all’art. 117, primo comma, Cost., in relazione all’art. 1 Prot. addiz. CEDU, dal Tribunale di Lecce, sezione Lavoro, con l’ordinanza iscritta al n. 9 del reg. ord. 2022.

La Corte, nel respingere l’eccezione di incostituzionalità avanzata, si è però preoccupata di esaminare e stabilire quale apparato rimediale appronti l’ordinamento nazionale a difesa dell’affidamento legittimo del percettore di una prestazione previdenziale non pensionistica, e se esso sia idoneo a evitare il contrasto con l’art. 1 Prot. addiz. CEDU e, di riflesso, con l’art. 117, primo comma, Cost.

Un primo fondamentale rimedio – afferma la Corte – è rinvenibile all’interno della categoria della inesigibilità, che si radica nella clausola generale di cui all’art. 1175 cod. civ., la quale impone ad ambo le parti del rapporto obbligatorio di comportarsi secondo correttezza o buona fede oggettiva. Tale canone di comportamento vincola il creditore a esercitare la sua pretesa in maniera da tenere in debita considerazione, in rapporto alle circostanze concrete, la sfera di interessi che fa riferimento al debitore.

Di qui, la rilevanza che possono assumere, nell’attuazione del rapporto obbligatorio avente a oggetto la ripetizione dell’indebito, tanto lo stesso affidamento legittimo ingenerato nel percipiente, quanto le condizioni in cui versa quest’ultimo.

E, nell’ambito della inesigibilità, un ruolo importante risiede nel dovere da parte del creditore di rateizzare la somma richiesta in restituzione, tenendo conto delle condizioni economico-patrimoniali in cui versa l’obbligato, che si trova a dover restituire ciò che riteneva di aver legittimamente ricevuto: “la pretesa – statuisce la Corte Costituzionale – si dimostra dunque inesigibile fintantoché non sia richiesta con modalità che il giudice reputi conformi a buona fede oggettiva (ex multis, Consiglio di Stato, sezione seconda, sentenza 10 dicembre 2020, n. 7889; parere 31 dicembre 2018, n. 3010; adunanza plenaria, sentenza 26 ottobre 1993, n. 11)”.

Le circostanze concrete e, in particolare, la considerazione delle condizioni personali del debitore hanno poi indotto gli interpreti – continua la Corte – a valorizzare anche forme ulteriori di inesigibilità, sia temporanea sia parziale, della prestazione. L’inesigibilità non colpisce la fonte dell’obbligazione, nel senso che non determina l’estinzione della stessa, ma funge soltanto da causa esimente del debitore, quando l’esercizio della pretesa creditoria, entrando in conflitto con un interesse di valore preminente, si traduce in un abuso del diritto.

Attraverso un equilibrato bilanciamento degli interessi, particolari situazioni personali del debitore possono immediatamente palesare un impatto lesivo della prestazione restitutoria sulle condizioni di vita dello stesso, sì da giustificare una inesigibilità temporanea.

Talora, poi, le condizioni personali del debitore, ove correlate a diritti inviolabili, potrebbero far ritenere al giudice, giustificato anche un adempimento parziale. In tale prospettiva la Corte richiama alcune pronunce del Consiglio di Stato, le quali richiedono espressamente «di evitare […] che le modalità di ripetizione siano tali da compromettere le esigenze primarie dell’esistenza» (Consiglio di Stato, sezione terza, sentenza 30 gennaio 1990, n. 57; danno applicazione a quanto sopra richiamato sezione sesta, sentenze 27 ottobre 2014, n. 5315; 12 dicembre 2002, n. 6787 e 28 maggio 2001, n. 2899).

In definitiva, quindi, a parere della Corte, la clausola della buona fede oggettiva consente, sul presupposto dell’affidamento ingenerato nell’accipiens, di adeguare, innanzitutto, tramite la rateizzazione, il quomodo dell’adempimento della prestazione restitutoria, tenendo conto delle condizioni economiche e patrimoniali dell’obbligato. Inoltre, in presenza di particolari condizioni personali dell’accipiens e dell’eventuale coinvolgimento di diritti inviolabili, la buona fede oggettiva può condurre, a seconda della gravità delle ipotesi, a ravvisare una inesigibilità temporanea o finanche parziale.

In conclusione, quindi, a giudizio della Corte, l’ordinamento italiano offre, con riferimento agli indebiti che non ricadano sotto la disciplina degli indebiti assistenziali e degli indebiti pensionistici, un quadro di rimedi tale da impedire che l’art. 2033 cod. civ., presenti i prospettati profili di illegittimità costituzionale, in riferimento all’art. 117, primo comma, Cost., rispetto al parametro interposto di cui all’art. 1 Prot. addiz. CEDU, come interpretato dalla giurisprudenza della Corte EDU.

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